parkende LKW auf Autobahn-Rastplatz

Kabotage im Güterverkehr

In welchem Umfang Kabotage im Güterverkehr durchgeführt werden darf, ist eine je nach Einzelfallkonstellation nicht allzu einfach zu beantwortende Frage. Dieser Artikel dient dazu, die Grundlagen der Kabotage zu beschreiben, er sortiert einige Besonderheiten ein und beschreibt auch die Neuerungen, die seit 21. Februar 2022 gelten.

Einführung und Grundlagen

Kabotagebeförderungen sind Transporte, die ein ausländischer Frachtführer im Inland durchführt. Es geht also bezogen auf Deutschland um ein Transportunternehmen, das nicht in Deutschland ansässig ist, das jedoch zwischen einer Beladestelle und einer Entladestelle oder auch zwischen diversen Be- und diversen Entladestellen innerhalb Deutschlands Beförderungen durchführt. Im europäischen Logistikmarkt ist Kabotage im Güterverkehr weit verbreitet und insbesondere für zahlreiche Frachtführer aus Ost- und Südosteuropa ein bedeutender Bestandteil des Geschäftsmodells. Gleichfalls sind die nach günstigen Beförderungskapazitäten suchenden Verlader (und Spediteure) in West- und Mitteleuropa rege direkte oder indirekte Auftraggeber dieser Kabotagebeförderungen.

In diesem Artikel werden ausschließlich Kabotagebeförderungen im Kontext der Güterbeförderung behandelt. Da die Regelungen zur Kabotage im EU-Recht vorzufinden sind, liegt der Fokus klar auf den EU-Regeln, wobei auch Klarstellungen zum kontinentaleuropäischen Raum folgen. Wenn es nicht mehr um die abstrakten Grundregeln geht, sondern die Frage aufkommt, welche Beförderung oder Beförderungen konkret durchgeführt werden dürfen, muss die übergeordnete rechtliche Ebene verlassen werden, da eine allgemeingültige Definition der einzelnen Kabotagebeförderung für den gesamten EU-Raum leider nicht präsentiert werden kann.

Vielmehr hat selbst die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) herausgestellt, dass es den einzelnen Mitgliedstaaten obliegt, für ihr jeweiliges Hoheitsgebiet zu definieren, wodurch eine einzelne Kabotagebeförderung abgegrenzt ist. Von dieser Gestaltungsmöglichkeit haben diverse Mitgliedstaaten Gebrauch gemacht und da der Umfang dieses Artikels bereits zur Darstellung der allgemeinen Grundlagen und der Besonderheiten sehr umfangreich ist, werden hier nahezu ausschließlich die Regelungen behandelt, wie Sie für die Bundesrepublik Deutschland anzunehmen sind.

Vorschriften

Im EU-Recht sind die Vorschriften zur Kabotage im Güterverkehr in der VO (EG) Nr. 1072/2009 geregelt. Einerseits in Form einer Definition des Begriffs Kabotage im Artikel 2 (gewerblicher innerstaatlicher Verkehr, der im Einklang mit dieser Verordnung zeitweilig in einem Aufnahmemitgliedstaat durchgeführt wird), andererseits als mehr oder minder konkretes Vorschriftenbündel in den Artikeln 8 und 9 samt der Änderungen, die durch die VO (EU) 2020/1055 seit dem 21. Februar 2022 gelten (als Teil des EU-Mobilitätspakets I). Die EU-Kommission, die Mitgliedstaaten und die Interessenvertreter interessiert auch der Artikel 10, da dort die Schutzmaßnahmen bei Marktstörungen durch (ein zu viel an) Kabotage beschrieben sind.

Infolge der Änderungen durch die VO (EU) 2020/1055 fallen die konkreten Regelungen zwischen den EU- und den EWR-Staaten (Island, Liechtenstein und Norwegen) leider auseinander, da die Aufnahme der seit 21. Februar 2022 geltenden Neuerungen in das EWR-Abkommen bislang noch nicht stattgefunden hat. Am 18. März 2022 wurde die Aufnahme zwar beschlossen, da die Veröffentlichung des formellen Aktes jedoch noch aussteht, gelten auf absehbare Zeit also noch die Vorgaben, die in der EU bis zum 20. Februar 2022 gegolten haben, was in der Praxis zu mannigfaltigen Komplikationen führen kann. In der Schweiz ist Kabotage generell verboten und hinsichtlich der Regelungen zur Kabotage im Vereinigten Königreich verweise ich auf das Handelsabkommen EU – VK vom 30. April 2021, das Aussagen zum Thema Kabotage im Artikel 462 Absatz 7 (auf Seite 600?!) enthält.

Die weiteren Ausführungen behandeln ausschließlich die europarechtlichen Regelungen ab dem 21. Februar 2022 und blenden all die zusätzlichen Kompliziertheiten in Sachen EWR und Vereinigtes Königreich aus!

Der Vollständigkeit halber und auch für den Verweis auf die Bußgeldvorschriften muss ich noch die nationalen Rechtsgrundlagen zu dem Thema anführen. Das Güterkraftverkehrsgesetz (GüKG) benennt einige Punkte, die sich aber indirekt oder auch direkt bereits aus der EU-Verordnung ergeben und enthält im § 19 Absatz 2a die Bußgeldvorschriften. Hinzu kommt die Verordnung über den grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr und den Kabotageverkehr (GüKGrKabotageV), die insbesondere in ihrem § 17a nochmals Aspekte aus dem EU-Recht wiedergibt und präzisiert. Beide Rechtsgrundlagen bedürfen der Novellierung – nicht zuletzt um die Neuerungen bei der Kabotage seit 21. Februar 2022 bei Verstößen auch rechtssicher ahnden zu können.

Im Zuge der seit 21. Februar 2022 geltenden Neuerungen durch das EU-Mobilitätspaket I hat die EU-Kommission auf der Webseite der Generaldirektion Mobilität und Verkehr (GD MOVE) einen (unverbindlichen) Fragen-Antworten-Katalog zu den durch die VO (EU) 2020/1055 eingeführten Neuerungen hinsichtlich der Kabotage veröffentlicht. Da Stand Juni 2022 nur eine englische Fassung zur Verfügung steht, habe ich (ohne Gewähr!) eine Übersetzung ins Deutsche angefertigt.

Die Ausführungen der EU-Kommission umfassen zahlreiche Detailaspekte der Kabotageregeln. Auch wenn einzelne Aussagen durchaus zu hinterfragen sind, helfen die Auslegungshinweise durchaus bei der Beantwortung von Fragestellungen, die im betrieblichen Alltag aufkommen können. Wichtig ist, dass die Aussagen lediglich eine Meinungsäußerung zur aktuellen Rechtslage sind – Auslegungen der Verordnungen und Richtlinien sind dem Europäischen Gerichtshof vorbehalten.

Betroffene Fahrzeuge

Auch wenn die Regelungen zu Kabotagebeförderungen in der zuvor genannten EU-Verordnung zu finden sind, deren primärer Regulierungsgegenstand die Beförderung von Gütern für Dritte gegen Entgelt ist und dabei in erster Linie der Einsatz von Fahrzeugen ab einer bestimmten Tonnage reglementiert ist (über 2,5 bzw. über 3,5 t zulässige Höchstmasse), ist hinsichtlich der Kabotage zu beachten, dass die dazu bestehenden Regeln unabhängig von der zulässigen Höchstmasse des Fahrzeuges gelten (aufgrund des Artikel 8 Absatz 5 der VO (EG) Nr. 1072/2009). Sobald ein Kraftfahrzeug oder eine Kombination aus Kraftfahrzeug und Anhänger zur gewerblichen Beförderung von Gütern für Dritte gegen Entgelt eingesetzt wird und damit im Ausland Binnenbeförderungen durchgeführt werden, gelten die in der Folge beschriebenen Regularien.

Insoweit ist die Kabotageregelung vom sachlichen Geltungsbereich konsequent dort aufgehängt (wenn auch nicht verortet), wo sie wettbewerbsrechtlich hingehört, nämlich im Frachtrecht. Betroffen sind also alle, die als Frachtführer tätig sind, unabhängig von der Größe der zur Güterbeförderung eingesetzten Gefäße/Fahrzeuge.

Wenn Kabotagebeförderungen mit Kraftfahrzeugen oder Zugfahrzeug-Anhänger-Kombinationen mit einer zulässigen Höchstmasse (zHm) von mehr als 2,5 t durchgeführt werden sollen, besteht für Unternehmern aus den EU-Staaten die Notwendigkeit, über eine Gemeinschaftslizenz, auch EU-Lizenz genannt, verfügen zu müssen. Die grundsätzlichen Regularien rund um dieses Thema habe ich in meinem Artikel zum gewerblichen Güterkraftverkehr beschreiben.

Sofern das EU-Unternehmen für die Kabotagebeförderungen einen Fahrer einsetzt, der Staatsagehöriger eines Drittstaates ist, muss dieser Fahrer mit einer Fahrerbescheinigung nach Artikel 5 der VO (EG) Nr. 1072/2009 ausgestattet sein.

Erwerb der Kabotageberechtigung, Berechnung von Fristen

Um in den EU- bzw. EWR-Staaten sowie im Vereinigten Königreich Kabotagebeförderungen durchführen zu dürfen, MUSS mit dem (Kraft-) Fahrzeug, mit dem später Kabotage betrieben werden soll, zunächst eine beladene grenzüberschreitende Beförderung stattgefunden haben. Es passiert in der Praxis immer wieder, dass den Verantwortlichen oder auch den operativ tätigen Mitarbeitern in den Unternehmen nicht klar ist (oder bewusst ausgeblendet wird), dass ohne diesen „ursprünglichen“ grenzüberschreitenden Transport die Durchführung einer oder mehrerer Kabotagebeförderungen zwar technisch möglich, dies aber stets illegal ist. Daran ändert auch die falsche Anwendung der sogenannten „1 in 3 – Regel“ nichts, die weiter unten noch detailliert beschrieben wird.

Aufnahmemitgliedstaat

Der Transport der grenzüberschreitend zu befördernden Güter beginnt also entweder im Niederlassungsmitgliedstaat des Transportunternehmens oder einem anderen EU- bzw. EWR-Mitgliedstaat oder einem Drittstaat und hat als Ziel den sogenannten Aufnahmemitgliedstaat. Der Aufnahmemitgliedstaat ist der Staat, in dem das Transportunternehmen, das die Güter grenzüberschreitend befördert hat, im Anschluss an die vollständige Entladung der grenzüberschreitend beförderten Güter Binnenbeförderungen durchführt oder zumindest durchführen darf. Dazu wird das Fahrzeug dieses (ausländischen) Unternehmens von diesem Staat „aufgenommen“.

Dass es infolge einer grenzüberschreitenden Beförderung nicht nur einen einzelnen Aufnahmemitgliedstaat geben kann, sondern auch zwei oder drei oder je nach Lesart sogar vier verschiedene Aufnahmemitgliedstaaten, wird weiter unten bei der „1 in 3 – Regel“ erklärt. Ganz offiziell wird ein Aufnahmemitgliedstaat im Artikel 2 der VO (EG) 1072/2009 folgedermaßen definiert: „[…] Mitgliedstaat, in dem ein Verkehrsunternehmer tätig ist und der ein anderer als sein Niederlassungsmitgliedstaat ist“.

Hier also nochmals zusammenfasst: Bevor eine oder mehrere Kabotagebeförderungen in einem oder mehreren Aufnahmemitgliedstaaten durchgeführt werden dürfen, muss zunächst ein grenzüberschreitender Gütertransport stattgefunden haben und die dabei beförderten Güter müssen VOLLSTÄNDIG entladen worden sein. Sobald diese Entladung stattgefunden hat, ist das Unternehmen berechtigt, mit diesem Fahrzeug Kabotagebeförderungen durchzuführen. Bei Zugfahrzeug-Anhänger-Kombinationen erwirbt „nur“ das Zugfahrzeug eine Kabotageberechtigung (also nicht eine Berechtigung für das Zugfahrzeug und eine weitere für den Anhänger, sondern nur eine Berechtigung, X Fahrten innerhalb Y Tagen durchzuführen). Die Berechtigung zur Kabotage ist fahrzeug- und nicht fahrerbezogen.

Die Durchführung der grenzüberschreitenden Beförderung und auch deren vollständige Entladung ist zu belegen. Dazu dient in aller Regel ein (e)CMR-Frachtbrief, der immer dann vorhanden sein müsste, wenn die grenzüberschreitende Beförderung durch einen Frachtführer erfolgt ist. Im Urteil des EuGH in der Rechtssache C-937/19 lag eine grenzüberschreitende Beförderung durch ein (auch) Werkverkehr betreibendes Unternehmen zugrunde, weshalb zum Nachweis der grenzüberschreitenden Güterbeförderung in Einzelfällen auch Dokumente Verwendung finden können, die keinen Frachtbrief nach dem CMR oder einer anderen Rechtsgrundlage darstellen.

Berechnung von Fristen

Die weiter unten noch erläuterten Detailregelungen kennen eine „3 in 7 – Regel“ und eine „1 in 3 – Regel“ und neuerdings auch eine viertägige Abkühlphase. Dabei spielen stets „Tage“ eine Rolle, um die herum etwas erlaubt oder auch verboten ist.

Im Zuge der Auseinandersetzungen zwischen der EU-Kommission und den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Auslegung der durch das EU-Mobilitätspaket I hinzugekommenen Regeln rund um die Kabotage fand eine Rückbesinnung auf eine sehr alte Verordnung statt – die Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1182/71 zur Festlegung der Regeln für die Fristen, Daten und Termine. Die seinerzeit sechs Mitgliedstaaten der „Europäische Wirtschaftsgemeinschaft“ haben sich in dieser Verordnung auf diverse Grundregeln verständigt, wie damit umzugehen ist, wenn in EU-Rechtsgrundlagen Zeiteinheiten und Fristen angegeben sind.

Diese Regeln hatten ständig und dauerhaft Gültigkeit, sind nun aber zumindest aus meiner Wahrnehmung erstmalig auch im Zusammenhang mit der Fristenberechnung bei Kabotagetransporten in den Fokus gerückt. Die Ausführungen der EU-Kommission zu den 2011 eingeführten Neuerungen bei der Kabotage enthalten jedenfalls keinen Verweis auf diese Verordnung. Die Auswirkungen sind vor allem bei der 1 in 3- Regel und der viertägigen Abkühlphase, die weiter unten noch detailliert beschrieben werden, bemerkbar. Hier ein paar Kernaussagen der Verordnung (EWG) Nr. 1182/71:

  • Alle nationalen Feiertage sind zu berücksichtigen
  • Arbeitstage im Sinne der Verordnung sind alle Kalendertage außer Samstage, Sonntage und Feiertage
  • Ist für den Anfang einer nach Tagen, Wochen, Monaten oder Jahren bemessenen Frist der Zeitpunkt maßgebend, in welchem ein Ereignis eintritt oder eine Handlung vorgenommen wird, so wird bei der Berechnung dieser Frist der Tag nicht mitgerechnet, in den das Ereignis oder die Handlung fällt (Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 2)
  • Eine nach Tagen bemessene Frist beginnt am Anfang der ersten Stunde des ersten Tages und endet mit Ablauf der letzten Stunde des letzten Tages der Frist (Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe b))
  • Die Fristen umfassen die Feiertage, die Sonntage und die Sonnabende (Samstage), soweit diese nicht ausdrücklich ausgenommen oder die Fristen nach Arbeitstagen bemessen sind (Artikel 3 Absatz 3)
  • Eine nach Tagen bemessene Frist endet immer an einem Arbeitstag. Würde die Frist an einem Samstag, Sonntag oder Feiertag enden, endet sie mit Ablauf des folgenden Arbeitstages (Artikel 3 Absatz 4)
  • Jede Frist von zwei oder mehr Tagen umfasst mindestens zwei Arbeitstage (Artikel 3 Absatz 5)

Vor allem die letzten beiden Punkte führen zu im Einzelfall interessanten Folgen. Dies betrifft hinsichtlich der Notwendigkeit, stets zwei Arbeitstage „mitnehmen“ zu müssen und insbesondere religiös motivierte Feierlichkeiten mit entsprechenden Feiertagen wie zum Beispiel an Ostern oder zur Weihnachtszeit. Dass Fristen stets an Arbeitstagen enden müssen, ist aber wesentlich dramatischer, da hierdurch insbesondere bei der viertägigen Abkühlphase sehr häufig eine Einschränkung entsteht, die deutlich länger als vier Tage andauert.

Zwei Beispiele:

  • Die letzte Entladung der dritten Kabotage fand am Gründonnerstag um 14:00 Uhr statt (also dem Tag vor Karfreitag). Die viertägige „Cooling of-Periode“ beginnt somit um 00:00 Uhr des Karfreitag. Würde man einfach die Tage zählen, wären die vier Tage am Ostermontag um 24:00 Uhr beendet, ab 00:00 Uhr des Dienstag wären Kabotageaktivitäten im Aufnahmemitgliedstaat erlaubt (zwischenzeitlich war der Fahrer natürlich nur mit Gütern unterwegs, deren Beförderung keinen Sonn- oder Feiertagsfahrverboten unterliegt 🙂 ). Im Lichte der VO (EWG, Euratom) Nr. 1182/71 ist jedoch zu beachten, dass die Frist aufgrund der Tatsache, dass sie zwei oder mehr Tage umfasst, mindestens zwei „Arbeitstage“ enthalten muss und nicht an einem Feiertag enden darf. Da bis Ostermontag 24:00 Uhr noch überhaupt kein vollständiger Arbeitstag seit der letzten Kabotagebeförderung vorgelegen hat, sind der Dienstag und der Mittwoch „nach Ostern“ bei der Berechnung der viertägigen Frist zu berücksichtigen. Somit endet die viertägige Abkühlphase in diesem Beispiel um 00:00 Uhr am Donnerstag nach Gründonnerstag – mithin beinahe vollständige 7 Kalendertage nach der letzten Entladung.
  • Der portugiesische Frachtführer erwirbt am Samstag, 20. Dezember eine Kabotageberechtigung durch die Entladung einer grenzüberschreitenden Beförderung in Belgien. Die siebentägige Frist für seine drei Kabotagetransporte beginnt am Sonntag, 21.12. um 00:00 Uhr und würde bei stupider Zählung von Kalendertagen am Samstag, 27.12. um 24:00 Uhr enden, was bekanntermaßen nicht erlaubt ist, da das Ende einer Frist an einem Arbeitstag liegen muss. Somit wäre das Ende am Montag, 29.12. um 24:00 Uhr. Da die Tage vom 22. bis zum 24.12. (Montag bis Mittwoch) „normale“ Arbeitstage sind, sind mindestens 2 Arbeitstage in der Frist enthalten. Spannend wird es nun, wenn sich der Frachtführer dazu entscheidet, seinen Fahrer an Heilig Abend (Mittwoch) nach zwei erbrachten Kabotagebeförderungen in Belgien unbeladen nach Deutschland zu schicken, um dort die dritte Kabotagebeförderung binnen 3 Tagen nach der Einfahrt nach Deutschland durchzuführen. Bekanntlich findet die „1 in 3 – Regel“ innerhalb der „3 in 7 – Regel“ statt. Unklar bleibt aufgrund der „neuen“ Fristberechnungsmethode jedoch, ob hier die dreitägige Frist für die eine Kabotage in Deutschland auf Basis des primären auslösenden Ereignisses (Einfahrt nach Belgien und vollständige Entladung am 20.12.) oder auf Basis des sekundären auslösenden Ereignisses (Einfahrt nach Deutschland am 24.12.) berechnet wird. Wenn man annimmt, dass der 24.12. zugrundeliegt, endet die dreitägige Frist am Dienstag, 30.12. um 24:00 Uhr, da erst dann zwei vollständige Arbeitstage vorgelegen hätten (25. und 26. sind Feiertage, 27. und 28. sind Samstag und Sonntag). In diesem Fall wäre die siebentägige Frist für bis zu drei Kabotagebeförderungen real gut zehn Tage lang.

Hinweise und Übersichtsgrafiken zur Fristenberechnung sind im Fragen-Antworten-Katalog der EU-Kommission insbesondere in den Abschnitten 8. bis 11. und im Punkt 16. zu finden. Hier nochmal die Links auf das Englische und das (von mir!) ins Deutsche übersetzte Papier.

Grundregel (3 in 7 – Regel)

Die grundsätzliche Regel für die Durchführung von Kabotage im Güterverkehr in der EU besagt, dass berechtigte Unternehmen in dem oder den Aufnahmemitgliedstaat(en) bis zu drei Kabotagebeförderungen innerhalb von bis zu sieben Tagen durchführen dürfen (3 in 7 – Regel). Möglich sind also eine, zwei oder drei Beförderungen innerhalb von sieben Tagen, wobei diese zeitliche Frist um 00:00 Uhr des auf die Entladung der grenzüberschreitenden Fracht folgenden Kalendertages beginnt. Die erste Kabotagebeförderung kann im direkten Anschluss an die vollständige Entladung der grenzüberschreitend beförderten Güter erfolgen. Die Möglichkeit, bis zu drei Kabotagebeförderungen innerhalb von bis zu sieben Tagen durchzuführen, wird in der Folge als Kabotagekontingent bezeichnet.

Beispiel

Fahrzeug mit rumänischer EU-Lizenz befördert Güter von Deutschland nach Belgien (= Aufnahmemitgliedstaat). Vollständige Entladung in Belgien am Montag, 7. November 2022 um 16:00 Uhr. Zwischen 16:01 Uhr am Montag, 7. November 2022 und 24:00 Uhr am Montag, 14. November 2022 dürfen in Belgien bis zu drei Kabotagebeförderungen durchgeführt werden. Sobald die drei Beförderungen durchgeführt wurden (z.B. Entladung der dritten Kabotagebeförderung am Mittwoch, 9. November 2022 um 12:00 Uhr) oder wenn die sieben Tage abgelaufen sind (es ist 00:00 Uhr am Dienstag, 15. November 2022 oder später), darf keine weitere Kabotagebeförderungen mehr durchgeführt werden. Bei einer engen Auslegung – von der grundsätzlich auszugehen ist – muss die letzte Kabotagebeförderung spätestens um 24:00 Uhr des 14. November 2022 entladen worden sein.

Der rumänische Frachtführer hat bereits innerhalb oder auch erst am Ende des Sieben-Tage-Zeitraumes nach Erbringung von 0, 1, 2 oder 3 Kabotagebeförderungen die Möglichkeit:

  • eine grenzüberschreitende Beförderung (beladen) in einen anderen EU- oder EWR-Staat bzw. in die Schweiz oder das Vereinigte Königreich durchzuführen (oder in einen anderen Drittstaat je nach bestehender güterkraftverkehrsrechtlicher Genehmigung),
  • unbeladen in einen anderen Staat einzufahren oder
  • in Belgien zu verbleiben und zu warten, bis eine grenzüberschreitende Beförderung durchgeführt werden kann.

Entscheidet sich der rumänische Frachtführer bereits vor dem Ausschöpfen des Kabotagekontingents dafür, eine erneute beladene grenzüberschreitende Beförderung durchzuführen (also wenn z. B. am 9. November nach „nur“ zwei Kabotagebeförderungen der Aufnahmemitgliedstaat beladen verlassen wird), ist die Kabotageberechtigung dadurch erloschen. Im gleichen Zuge entsteht aufgrund der durchgeführten grenzüberschreitenden Beförderung in einen anderen Aufnahmemitgliedstaat eine weitere Kabotageberechtigung und somit ein weiteres bzw. das nächste Kabotagekontingent.

Ergänzende Regelung (1 in 3 – Regel)

Im Zusammenhang mit der 3 in 7 – Regel gibt es noch die sogenannte 1 in 3 – Regel. Für das Grundverständnis dieser ergänzenden Regelung ist die Erkenntnis wichtig, dass die 1 in 3 – Regel ausschließlich innerhalb der 3 in 7 – Regel angewendet werden kann. Es muss also eine Kabotageberechtigung – wir zuvor beschrieben – erworben worden sein. Der zweite wichtige Punkt ist, dass die 1 in 3 – Regel nur angewendet werden darf, wenn die Einfahrt in den jeweiligen Aufnahmemitgliedstaat unbeladen stattgefunden hat.

Die vor langer Zeit gefasste Grundidee hinter der 1 in 3 – Regel ist, dass ein Fahrzeug im unmittelbaren Anschluss an eine grenzüberschreitende Beförderung (in der Denkweise des Anfang Februar 2022 eingeführten Entsenderechts würde man wohl von einer bilateralen Beförderung sprechen) in seinen Niederlassungsmitgliedstaat zurückkehrt. Um bei dieser Rückfahrt den Anteil der Leerkilometer zu reduzieren, darf in jenen Staaten, die ansonsten leer durchfahren würden (Transit), Kabotage betrieben werden.

Ein Anwendungsbeispiel wäre ein deutscher Frachtführer, der eine Komplettladung in Portugal entladen hat, damit eine Kabotageberechtigung erworben hat und sich nun auf die Rückfahrt macht. Er macht einen Kabotagetransport in Portugal (in der 3 in 7 – Regel) und im weiteren Verlauf der Rückfahrt nach Deutschland infolge der jeweils unbeladenen Einfahrt je eine Kabotage in Spanien und in Frankreich in der 1 in 3 – Regel. Es ist grundsätzlich davon auszugehen, dass der Frachtführer bei der Durchführung der Kabotagebeförderungen in Spanien und in Frankreich an die 7-Tage-Frist gebunden ist, die infolge der vollständigen Entladung der Komplettladung in Portugal zu Laufen begonnen hat. (Weiter oben beim Thema Fristenberechnung habe ich ein dazu im Kontrast stehendes Beispiel in der Weihnachtszeit dargestellt. Ich kann nicht beurteilen, was richtig und was falsch ist, gehe aber davon aus, dass die dreitägige Frist der „1 in 3 – Regel“ grundsätzlich eigenständig zu berechnen ist, wenn wie oben dargestellt „Nicht-Arbeitstage“ in erheblichem Umfang vorliegen sollten.) Und mehr als drei einzelne Kabotagebeförderungen dürfen bei der Rückfahrt nach Deutchland natürlich auch nicht durchgeführt werden. Deshalb war weiter oben die Rede davon, dass die 1 in 3 – Regel nur innerhalb der 3 in 7 – Regel stattfinden darf.

Mit dem Fahrzeug, mit dem die beladene grenzüberschreitende Beförderung durchgeführt wurde, „müssen“ die Kabotagebeförderungen also nicht ausschließlich in dem (Aufnahmemitglied-) Staat durchgeführt werden, in dem die Güter vollständig entladen wurden. Eine, zwei oder auch alle drei der möglichen Kabotagetransporte können auch in anderen Aufnahmemitgliedstaaten durchgeführt werden.

Weitere Beispiele

Wie oben bei der 3 in 7 – Regel: Rumänischer LKW befördert Güter von Deutschland nach Belgien und entlädt diese um 09:00 Uhr am 7. November 2022. Der Sieben-Tage-Zeitraum endet also um 24:00 Uhr am 14. November 2022.

Variante 1:
Direkt nach der Entladung in Belgien geht es unbeladen weiter in die Niederlande um dort um 11:00 Uhr eine Kabotagebeförderung zu laden, die am Folgetag um 06:30 Uhr zugestellt wird (die Entladung hätte spätestens am 10. November um 24:00 Uhr erfolgen müssen). Danach fährt der LKW unbeladen nach Deutschland und führt dort eine Kabotagebeförderung innerhalb von drei Tagen durch. Im Anschluss folgt die unbeladene Weiterfahrt nach Österreich für die nächste Kabotagebeförderung (innerhalb von drei Tagen). Mehr als jeweils eine Kabotagebeförderung wäre in dieser Variante in den Niederlanden, Deutschland und Österreich nicht erlaubt.

Ob hier Belgien ein „Aufnahmemitgliedstaat“ ist, kann auf Basis der verfügbaren Informationen zur gerichtlichen oder behördlichen Interpretation nicht eindeutig festgestellt werden. Bei enger Auslegung des Verordnungstextes ist davon auszugehen, dass Belgien zum Aufnahmemitgliedstaat geworden ist, da das Verkehrsunternehmern in Belgien „tätig“ war, schließlich wurde die grenzüberschreitend beförderte Sendung auf belgischem Hoheitsgebiet befördert und beim belgischen Empfänger zur Entladung bereitgestellt bzw. entladen. Ob Belgien aber auch unter der seit 21. Februar 2022 geltenden Regelung des Absatz 2a des Artikel 8 der VO (EG) Nr. 1072/2009, der sogenannten Abkühlphase im Umfang von vier Tagen, ein Aufnahmemitgliedstaat ist und die „cooling-off-period“ somit auch hier gilt, ist leider nicht eindeutig zu beantworten. Bei einer engen Auslegung des Absatz 2a dürfte Belgien hier nicht betroffen sein, da „in“ dem Mitgliedstaat Belgien keine Kabotage durchgeführt wurde.

Variante 2:
Im Anschluss an die Entladung wird eine Kabotagebeförderung in Belgien durchgeführt. Danach fährt der LKW unbeladen nach Deutschland und führt dort eine Kabotagebeförderung durch. Danach fährt der LKW unbeladen nach Belgien zurück und führt dort die dritte Kabotagebeförderung durch.

Hier kommt eine Variante zur Anwendung, die durch die Ausführungen im Absatz 2 Unterabsatz 2 des Artikel 8 der VO (EG) Nr. 1072/2009 gedeckt sein müsste. Die unbeladene Rückkehr in den originären Aufnahmemitgliedstaat Belgien zur Durchführung der dritten Kabotage binnen sieben Tagen (innerhalb von drei Tagen nach der unbeladenen Einfahrt) sollte in Kontrollen nicht beanstandet werden. Spannend ist in einem solchen Einzelfall, wie beispielsweise (künftig!) zu Kontrollzwecken genutzte Softwareprodukte reagieren, wenn durch die unbeladene Überfahrt nach Deutschland der Anschein erweckt werden kann, dass die Abkühlphase bezüglich Belgien bereits beginnt und dann kurz darauf (noch innerhalb des ursprünglich erworbenen Kabotagekontingents) eine erneute (unbeladene) Einfahrt nach Belgien zum Zweck einer Kabotagebeförderung stattfindet.

Variante 3:
Nach der Entladung werden zwei Kabotagebeförderungen im Aufnahmemitgliedstaat Belgien durchgeführt. Danach fährt der LKW im Zuge der seit 21. Februar 2022 geltenden Rückkehrpflicht des Fahrzeugs in den Niederlassungsmitgliedstaat unbeladen nach Rumänien zurück. Auf dem Weg dorthin wird eine weitere Kabotagebeförderung in Ungarn durchgeführt (innerhalb von sieben Tagen seit der Entladung der grenzüberschreitend nach Belgien beförderten Güter).

Was ist eine (1) Kabotagebeförderung?

Nachdem klargestellt ist, wie viele Kabotagebeförderungen wo und in welchem Zeitraum durchgeführt werden dürfen, ist die große Unbekannte ja noch, was eine einzelne Kabotagebeförderung genau ist. Hierzu ist vorab anzumerken, dass eine allgemeingültige rechtsverbindliche Einsortierung jedes Einzelfalls anhand der zur Verfügung stehenden Informationen aus den Rechtsgrundlagen und der Rechtsprechung nicht gelingen kann.

Es sind diverse Ansätze denkbar, beispielsweise auf das Fahrzeug und dessen Laderaumkapazität bezogen oder auf die frachtvertragliche Basis einer Beförderung. Oder man wählt eine auf die einzelne Beförderungs-Tour bezogene Sichtweise und behandelt den Gesamtprozess zwischen Be- und Entladung oder zwischen Ausgangs- und Zielpunkt als eine Beförderung. Vorgaben macht der EU-Verordnungsgeber jedenfalls nicht – die EU-Kommission hingegen hat sich zu den seit 2010 geltenden Kabotageregeln mit der Meinung geäußert, dass der Begriff der „Beförderung“ entsprechend der gängigen Praxis im Straßengüterverkehr/Transportgewerbe definiert werden müsse. Das hilft auch nicht wirklich weiter.

Da wir für Deutschland über ein paar Urteile zum Thema Kabotage verfügen, lässt sich anhand der darin zu findenden Aussagen für die große Mehrheit der Beförderungen jedoch ein grundsätzliches Muster beschreiben, nach dem eine Einsortierung des Beförderungsbegriffs vorgenommen werden kann. Das gilt aber – logischerweise – allein und ausschließlich für Deutschland und ist auch insoweit zu kritisieren, als es eigentlich einer per Gesetz oder Verordnung verankerten Definition des Kabotagebegriffs bedürfte und nicht nur einer gegenüber Gerichten geäußerten Verwaltungspraxis einer Oberbehörde des Bundes. Generell, also auch für die Einsortierung unter den Maßgaben und Vorstellungen anderer Mitgliedstaaten ist ein konservativer Ansatz zu empfehlen, da nahezu aus allen Dokumenten, in denen sich Behörden und Gerichte interpretatorisch äußern, der Geist enger, wenn nicht gar engster Auslegung weht.

Vom Fleisch am Knochen

Zunächst ist festzuhalten, dass der Begriff der Kabotagebeförderung gesetzlich NICHT definiert ist! Wie unter anderem das Verwaltungsgericht Köln mit Urteil vom 31. Mai 2021 (AZ: 18 K 8314/18) festgestellt hat, ist es dem EU-Gesetzgeber, also EU-Rat und EU-Parlament, nicht gelungen, eine klare und reproduzierbare Definition des Begriff der Kabotagebeförderung zu formulieren. Dass dies bereits im Jahr 2009 sein eigentliches Ziel war, lässt sich etwa aus dem Erwägungsgrund Nr. 15 der VO (EG) Nr. 1072/2009 herauslesen, in dem festgehalten ist, dass es „klarer und einfach durchzusetzender Vorschriften“ bedürfe. Leider ist es auch bei den Trilogverhandlungen im Dezember 2019 zur VO (EU) 2020/1055 nicht gelungen, bei dieser Fragestellung auch nur einen Millimeter weiterzukommen – vielmehr wurde das Kabotageregime weiter verkompliziert.

Die europäische wie auch die nationale Rechtsprechung sowie Äußerungen auf den Webseiten diverser Mitgliedstaaten zeigen zwar, dass einerseits ein gemeinsames Grundverständnis der Kabotage in der EU besteht was insbesondere die Beschränkung des Gesamtumfangs erlaubter Kabotagebeförderungen anbelangt, andererseits in den einzelnen Mitgliedstaaten bei der Bestimmung der einzelnen Kabotagebeförderung stark abweichende Sichtweisen anzutreffen sind.

Im Schlussantrag des Generalanwaltes in der EuGH-Rechtssache C-541/16, in der verhandelt wurde, dass die EU-Kommission nicht einverstanden war (und ggf. auch immer noch nicht ist), wie in Dänemark mit den Vorgaben des Artikel 8 der VO (EG) Nr. 1072/2009 umgegangen wird, sind einige sehr interessante Aussagen zu finden. So seien die Mitgliedstaaten im „Ausschuss für den Straßenverkehr“ des EU-Rates in der Sitzung am 25. Oktober 2010 zu dem Schluss gekommen, dass „eine Kabotagebeförderung „jeweils mehrere Beladeorte, mehrere Auslieferorte oder sogar mehrere Belade- und Auslieferorte umfassen“ könne.“ Diese Auslegung habe die EU-Kommission in der Folge in dem Ihrerseits veröffentlichten Dokument „Die neue Kabotage-Regelung nach der Verordnung Nr. 1072/2009 – Fragen & Antworten“ (Achtung: veraltet!) vertreten und zum Ausdruck gebracht. Eine Bindung der Mitgliedstaaten an diese Sichtweise ließe sich daraus aber nicht ableiten, vielmehr handele es sich bei dieser Auslegung lediglich um eine Meinung der EU-Kommission, so der Generalanwalt.

Im verlinkten Schlussantrag kommt der Generalanwalt des EuGH auch zu dem Schluss, dass aufgrund des Versäumnisses des EU-Gesetzgebers, eine eindeutige Festlegung darüber getroffen zu haben, was „1“ Kabotagebeförderung genau sein soll, die Mitgliedstaaten fast schon gezwungen sind, Durchführungsmaßnahmen hinsichtlich dieser Fragestellung, also Definitionen, zu erlassen. Ihre unterschiedlichen Sichtweisen haben ein paar wenige Mitgliedstaaten im Zuge des EuGH-Verfahrens zumindest oberflächlich zur Kenntnis gegeben, was das folgende Zitat belegt:

„49. Einige Mitgliedstaaten, wie die Niederlande und Schweden, teilen die Ansicht der Kommission, dass eine Kabotage mehrere Belade- und mehrere Entladeorte haben könne. Andere Mitgliedstaaten, wie Dänemark oder – bis vor Kurzem – Finnland sind der Auffassung, dass eine Beförderung nicht mehrere Belade- und mehrere Entladeorte haben könne. Nach manchen innerstaatlichen Rechtsvorschriften unterliegt die letztere Auffassung Ausnahmen, wenn ein einziger Frachtauftrag gegeben ist, der mehrere Belade- und Entladeorte vorsieht, oder wenn die Abholung von verschiedenen Orten und/oder die Lieferung an verschiedene Orte für denselben Absender und/oder an denselben Empfänger erfolgt. Zu erwähnen ist auch die Position der Behörden des Vereinigten Königreichs, die, um die Anzahl der Beförderungen zu ermitteln, wenn mehrere Abholungen und mehrere Auslieferungen stattfinden, „entweder die Anzahl der Abholungen oder die Anzahl der Auslieferungen heranziehen, wobei die geringere Anzahl maßgeblich ist“.“

In Deutschland gilt nach dem Kölner Verwaltungsgerichtsurteil vom 31. Mai 2021 sinngemäß folgendes (vgl. dort Randziffer 15): Der Verwaltungspraxis des Bundesamtes für Güterverkehr zufolge liege ein einzelner Beförderungsvorgang im Sinne des Art. 8 der VO (EG) Nr. 1072/2009 vor, wenn Transportgut im Auftrag eines bestimmten Auftraggebers an einen bestimmten Empfänger verbracht werde. Dabei sei es unerheblich, ob Teile der Sendung an verschiedenen Orten übernommen und/oder an verschiedene Ablagestellen abgeliefert würden. Eine Mehrzahl an Kabotagebeförderungen liege demzufolge vor, wenn für mehrere Absender Fracht befördert und/oder diese an mehrere Empfänger geliefert würde. Eine Beförderung sei die Ortsverlagerung eines Gutes vom Absender zum Empfänger/Abnehmer.

Wenn man nur diesen Passus vor sich liegen hat und ein paar Mal gelesen hat, verfestigt sich die Wahrnehmung, dass das eine ganz gute Regelung ist. Sie kommt mit einem gewissen Maß an Bestimmtheit daher und verwendet Begriffe, mit denen man umgehen können müsste.

Erst wenn man weiterliest und bis ans Ende des Urteils vorgedrungen ist, erkennt man, dass die kurzzeitig verspürte Freude nicht gerechtfertigt war. Eine klare und universale Definition der einen Kabotagebeförderung wird dadurch gehemmt, dass die Rechtsprechung wie auch die Verwaltungen/Kontrollorgane der Mitgliedstaaten (und so auch das BAG in Deutschland) einen recht flexiblen Umgang mit stehenden Begriffen des Frachtrechtes pflegen.

In dessen Dunstkreis ist das in den Verordnungen 1071 und 1072 aus 2009 verankerte Marktzugangsrecht samt der Kabotagevorschriften (und somit auch das deutsche GüKG und die GüKGrKabotageV) aber nunmal angesiedelt. Im Frachtrecht, also insbesondere im CMR und den §§ 407 ff. des HGB, „leben“ natürliche und juristische Personen namens „Absender“, „Versender“, „Frachtführer“, „Spediteur“ und „Empfänger“ (und noch ein paar weitere), und da es sich beim Frachtrecht um ein recht traditionsreiches Rechtsgebiet handelt, haben wir es dabei mit ausgewachsenen, also entwickelten Rechtspersönlichkeiten zu tun.

Geht man nun sachorientiert denkend davon aus, dass die kabotagebezogenen Urteile und Aussagen von Verwaltungen in den Mitgliedstaaten auf der Verwendung der Begrifflichkeiten analog zum Frachtrecht aufbauen, wird man leider enttäuscht. Ein Beispiel: Der Absender im Frachtrecht ist stets der Vertragspartner des Frachtführers, also dessen Auftraggeber; Absender und Frachtführer schließen gemeinsam den Frachtvertrag. Absender kann in der Realität der Produzent eines zu befördernden Gutes sein, oder auch ein Händler, ein Spediteur und selbst der Empfänger eines Gutes kann als Absender auftreten, etwa wenn Güter ab Werk verkauft werden und der zu beliefernde Käufer selbst den Frachtführer mit der Beförderung beauftragt.

Das Amtsgericht Köln stellt in seinem Urteil vom 19.01.2016 (Az.: 902a OWi 271/15) im Zusammenhang mit der Einsortierung einer einzelnen Kabotagebeförderung jedoch die Frage, „ob bei einem Frachtvertrag auf den Absender im Rechtssinne oder auf den Absender im natürlichen Sinne, d. h. auf den tatsächlichen Versender der Ware, abzustellen ist.“ Selbstverständlich beantwortet das Gericht diese Frage auch: „Absender ist und bleibt vielmehr der Betrieb bzw. die Firma, die die Ware tatsächlich auf den Weg bringt.“ Einem frachtrechtlich versierten Juristen und auch einem Logistiker dreht sich bei derlei Aussagen natürlich der Magen und vielleicht noch mehr, würde man hier doch am ehesten noch den Begriff des Verladers wählen, der den Vorteil hat, dass er gesetzlich überhaupt nicht definiert ist.

Aus dem Gesamtkontext ist diese vom Gericht vorgenommene Einsortierung aber durchaus nachvollziehbar – zumindest auf jenen Einzelfall bezogen, über den das Amtsgericht seinerzeit zu urteilen hatte. Da das Kölner Verwaltungsgericht 2021 einen logistisch relativ ähnlichen Fall verhandelt hat und in seiner Lesart der Sache dem Amtsgericht Köln folgt, darf die oben dargestellte Verwaltungspraxis des Bundesamtes für Güterverkehr also – wenn sie Begrifflichkeiten wie Absender und Empfänger verwendet – keinesfalls frachtrechtlich „gelesen“ werden, sondern nur „natürlich“ 🙂 Dabei steht der Vorgang der Beförderung im Vordergrund, und passend zu einem solchen Beförderungsvorgang sind auch die Begriffe Absender und Empfänger zu verstehen.

Der Beförderungsbegriff

Im Sinne der Kabotageregeln kann als Beförderung im Allgemeinen jede Ortsveränderung von Gütern zwischen zwei bestimmten Orten, also dem Belade- und dem Entladeort bezeichnet werden. Es kommt nicht entscheidend auf den Weg der Beförderung an, sondern auf das Verbringen der Güter von einem Ort zum anderen. Der Beförderungsbeginn oder dessen Ende kann durch die tatsächliche Übergabe des Gutes durch Um- oder Entladung oder einen entsprechenden beförderungsbeendenden Vorgang erfolgen, z. B. durch Absatteln, Containerwechsel oder Lagerung, Andienen oder Weitergabe der Begleitpapiere.

Bei den Gerichtsverfahren in Köln, in denen diese Sichtweise auf den Beförderungsbegriff ausgeprägt und gefestigt wurde, waren letztlich Teilladungen gegeben, die von einem Beladestandort zu mehreren Entladestellen befördert wurden. Der LKW wird an der Stelle X beladen und liefert dann an mehrere unterschiedliche, also nicht miteinander in Verbindung stehenden Entladestellen A, B, C, D usw. die am Ort X geladenen Güter aus.

Beispiele

Nun ein paar Beispiele verbunden mit der Anzahl der anzunehmenden Kabotagebeförderungen und dezenten Hinweisen zum Frachtdokument

a) Ein Beladeort, mehrere Entladeorte (alle Empfänger haben nichts miteinander zu tun)

Ausgangslage könnte ein Getränkeproduzent sein, bei dem fünf verschiedene Unternehmen (Getränkemärkte A, B, C, D und E) Ware eingekauft haben (Lieferung „frei Haus“) und der nun einen ausländischen Frachtführer damit beauftragt, an jedes dieser fünf Unternehmen die bestellten Getränke zu liefern. Alle Sendungen passen auf einen LKW und somit wären hier fünf Kabotagebeförderungen gegeben (also zwei zu viel). Benötigt werden fünf Frachtbriefe.

b) Ein Beladeort, mehrere Entladeorte (die Entladeorte gehören teilweise zum gleichen Empfänger)

Gleiches Beispiel wie zuvor, nur haben wir es mit zwei Getränkehandelsketten A und B zu tun, die einmal für drei Standorte (A1, A2 und A3) und einmal für zwei Standorte (B1 und B2) bestellt haben. Auch hier passen alle Sendungen auf einen LKW und somit liegen nach Lesart des BAG zwei Kabotagebeförderungen mit insgesamt fünf Entladestellen vor. Benötigt werden zwei Frachtbriefe, in denen die Entladestellen genannt sind.

Das gilt aber nur insoweit, als es sich bei A (A1, A2 und A3) und bei B (B1 und B2) jeweils um „ein“ Unternehmen handelt. Wir haben also beispielsweise die Sprudelfrisch KG mit den Standorten A1, A2 und A3 und die Bierlaune GmbH mit den Standorten B1 und B2. Hätten die Sprudelfrisch KG und die Bierlaune GmbH z. B. ein Franchise-System und würden insoweit nur den Namen und das Marketing liefern, Betreiber/Eigentümer der Märkte A1, A2, A3, B1 und B2 wären aber fünf verschiedene Personen bzw. Unternehmen, wäre von fünf Kabotagebeförderungen mit fünf Frachtbriefen auszugehen.

c) mehrere Beladeorte, ein Entladeort (die Beladeorte sind verschiedene Unternehmen, die nichts miteinander zu tun haben)

Ein Unternehmen (der Empfänger) hat bei sechs verschiedenen Lieferanten Ware gekauft, die Lieferkondition lautet in allen Fällen „ab Werk“. Alle Sendungen passen auf einen LKW. Der Empfänger beauftragt einen Spediteur damit, die Transporte zu organisieren (zu besorgen, wie es im HGB heißt). Der Spediteur beauftragt einen ausländischen Frachtführer mit der Tour. Aus Sicht des BAG müssten sechs Kabotagebeförderungen vorliegen, da sich aus jedem der sechs Kaufverträge ein „natürlicher“ Absender ergibt. Notwendig wären sechs Frachtbriefe mit dem Spediteur als Absender und dem Käufer als Empfänger, jeweils mit abweichender Beladestelle.

d) ein Beladeort, ein Entladeort, Sammelladung

Zugrunde liegt das Beförderungsbedürfnis eines großen Paketdienstleisters, der in Deutschland ein Netzwerk von 45 regionalen „Hubs“ unterhält. Diese Hubs haben unter anderem die Funktion, die regional eingesammelten Sendungen zu bündeln und per „Nachtsprung“ an die 44 anderen regionalen Hubs zu verteilen, wo dann die Feinverteilung in der jeweiligen Region stattfindet (bzw. vice versa). Jeder Hub sendet und empfängt Lieferungen an und von den anderen Hubs. Das System ist in unterschiedlichen Ausprägungen bekannt und grob übertragbar auf Stückgutlogistiknetzwerke.

Angenommen wird eine Komplettladung per Sattelzug zwischen dem Hub-Standort A und dem Hub-Standort B, in dem sich die Pakete von 950 Absendern aus der Region A an 930 Empfänger in der Region B befinden. Es geht hier also um den sogenannten Hauptlauf oder Nachtsprung.

Ein solcher Fall wurde meiner Kenntnis nach in Deutschland noch nicht vor Gericht verhandelt, deshalb kann ich (wie grundsätzlich und immer!) zu der Frage, wie viele Beförderungen hier vorliegen, nur eine Meinung nach bestem Wissen und Gewissen äußern. Meiner Meinung nach handelt es sich um eine – in Zahlen: 1 – Beförderung. Meine Meinung basiert darauf, dass es sich hier ja um eine „gebrochene“ Beförderung handelt, bei der die einzelnen Sendungen nicht durchgängig im Sinne von ununterbrochen befördert wurden, sondern in mehreren Etappen. Konkret bestehen mindestes drei Etappen, also vom Verlader bis zum Hub A, dann vom Hub A zum Hub B und dann vom Hub B zum Empfänger. Hier erscheint es sachlich angezeigt, eine frachtführerorientierte Auslegung des Beförderungsbegriffes anzuwenden.

Der eine Frachtführer, der, um es vorwegzunehmen ganz sicher kein ausländischer sein sollte, hat in der Region A bei sehr vielen Stellen Pakete/Sendungen eingesammelt und zum Hub A gebracht. Dann wurden die einzelnen Sendungen dort neu sortiert, da sie an Empfänger in ganz vielen unterschiedlichen Regionen und auch ins Ausland zu senden sind. Für den Hauptlauf werden die Sendungen also komplett neu sortiert und es entsteht ein vom Einsammel- und auch Auslieferprozess losgelöster Transport. In den Zielregionen angekommen erscheint es für die Auslieferung der Sendungen an die Empfänger ebenso ganz und gar ungeeignet, auf ausländische Frachtführer zu setzen, da diese nur bis zu drei Empfänger anfahren könnten.

Da Gesetze und Verordnungen (immer noch) dazu dienen, etwas zu ermöglichen und nicht nur, wie man heutzutage gemeinhin annehmen könnte, zu verhindern, dass etwas getan wird oder getan werden kann, erschient es in diesem Kontext also nicht sinnvoll, auf dem oben beschriebenen Gedankengerüst aufzubauen und so zu tun, als ob die Beförderung jedes einzelnen Paketes vom seinem Ursprungs- zu seinem Zielort als einzelne Beförderung anzusehen ist.

Die Dreiteiligkeit der hier behandelten Beförderung manifestiert sich auch in den Beförderungsdokumenten. Es ist faktisch nicht möglich, jeder einzelnen Sendung zwischen Ursprungs- und Zielort ein Beförderungspapier „anzuhängen“, da zu Beginn der Beförderung überhaupt nicht bekannt ist, wer als Frachtführer für die Beförderung tatsächlich eingesetzt wird.

Variante: Hauptlauf von Sammelladungen als Begegnungsverkehr

In der Praxis wird in vielen Fällen eine abweichende Konstellation anzutreffen sein. Grundlage für dieses Beispiel ist ein Hub in Bonn und ein Hub in München. Diese Hubs betreiben einen Begegnungsverkehr und tauschen ihre Wechselbrücken in der Nähe von Würzburg. Werden für die Beförderungen ausländische Frachtführer eingesetzt, ist zu beachten, dass für jede der Beförderungen eine Kabotage anzunehmen ist, also für die Hinfahrt von München nach Würzburg ebenso wie für die Rückfahrt von Würzburg nach München (gleiches Spiel aus Sicht der Relation Bonn – Würzburg). Benötigt werden zwei Frachtbriefe für jeden Frachtführer, also insgesamt vier Frachtbriefe für den Austausch der Wechselbrücken.

Sonderfälle

Beförderungen im Bereich Kunst und Kultur

Beispielsweise bei der Durchführung von Tourneen können sich praktisch nicht wirklich überbrückbare Differenzen zwischen den Realitäten und den gesetzlichen Vorgaben ergeben. Wenn Europatourneen durchgeführt werden, wird das Bühnen- und Musikequipment in aller Regel durch einen einzigen Frachtführer befördert. Sofern mehr als vier Spielorte in einem Land vorgesehen sind, ist dabei grundsätzlich davon auszugehen, dass alle weiteren inländischen Beförderungen außerhalb des Rechtsrahmens für legale Kabotage durchgeführt werden. Die zum 21. Februar 2022 eingeführte viertägige Abkühlphase verschärft die Illegalität im Zweifel zusätzlich.

Großraum- und Schwerlasttransporte

Für zahlreiche Projekte im Bereich Industrie, z. B beim Aufbau von Windkraftanlagen oder in der chemischen Industrie, wird fahrzeugseitig Spezialequipment benötigt, das nur sehr wenige Unternehmen vorhalten. Deshalb werden Transport- sowie Auf- oder Abbauleistungen in diesen Bereich oft international ausgeschrieben und in nicht seltenen Fällen die Aufträge an ausländische Unternehmen vergeben. Hier ist zu beachten, dass es keine explizite Ausnahme in den einschlägigen EU-Verordnungen gibt und deshalb neben dem Erfordernis, eine beladene Einfahrt in den jeweiligen Mitgliedstaat nachweisen zu können, auch hier die Limitierung auf drei Beförderungen binnen sieben Tagen besteht. Im Anschluss greift die viertägige Abkühlphase.

Beförderungen im kombinierten Verkehr

Die Vor- und Nachlauftransporte innerhalb Deutschlands eines im grenzüberschreitenden Kombiverkehr beförderten Gefäßes sind dann NICHT als Kabotagetransporte anzusehen, wenn der gesamte Transport wie auch die Vor- und Nachlaufbeförderungen den Anforderungen der Richtlinie 92/106/EWG (in Deutschland umgesetzt über die GüKGrKabotageV) entspricht.

Durch eine Änderung des Artikel 10 der VO (EG) Nr. 1072/2009 durch die VO (EU) 2020/1055 steht es den Mitgliedstaaten unter spezifischen Voraussetzungen seit 21. Februar 2022 frei, diese Vor- und Nachlauftransporte als Kabotage anzusehen und insoweit dem hier beschriebenen Regie zu unterwerfen (was auch dazu führt, dass die Fahrer im Sinne der Richtlinie (EU) 2020/1057 als entsendet anzusehen sind). Meiner Kenntnis nach wurde in Schweden und in Finnland eine entsprechende Regelung umgesetzt. Deutschland hat von dieser Option keinen Gebrauch gemacht, da nach Ansicht es BMDV eine Marktstörung nicht hinreichend belegt werden konnte. Fahrer, die Beförderungen im Vor- und Nachlauf wie beschrieben innerhalb Deutschlands durchführen, müssten dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz (AEntG) unterliegen.

Bei Beförderungen, die insgesamt betrachtet kombinierte Transporte sind, die aber die spezifischen Anforderungen des EU-Rechts nicht erfüllen (z. B. rein innerdeutsche Transporte „Straße – Binnenschiff/Schiene – Straße“), sind die Vor- und Nachlauftransporte auf der Straße stets als Kabotage anzusehen, wenn sie von ausländischen Frachtführern durchgeführt werden.

Die viertägige Abkühlphase

Durch die VO (EU) 2020/1055 wurde zum 21. Februar 2022 in den Artikel 8 der VO (EG) Nr. 1072/2009 folgender Absatz 2a aufgenommen:

(2a) Kraftverkehrsunternehmen dürfen innerhalb von vier Tagen nach Ende ihrer Kabotagebeförderung in einem Mitgliedstaat keine Kabotagebeförderungen mit demselben Fahrzeug oder im Fall einer Fahrzeugkombination mit dem Kraftfahrzeug desselben Fahrzeugs im selben Mitgliedstaat durchführen.

Diese Regelung soll verhindern, dass Unternehmen Kabotage systematisch betreiben, also nicht nur vorübergehend, sondern regelmäßig. Wenn das ausländische Unternehmen bzw. dessen Fahrzeug nicht mehr zur Durchführung von Kabotagebeförderungen berechtigt ist, also entweder die drei Beförderungen erbracht wurden, die Sieben-Tages-Frist abgelaufen ist oder wenn durch einen erneuten beladenen grenzüberschreitenden Transport in ein anderes Land vor Erreichen der zuvor genannten Kriterien die Kabotageberechtigung „erloschen“ ist, darf mit diesem Kraftfahrzeug innerhalb von vier Tagen keine Kabotage mehr betrieben werden. Von diesem Verbot sind jedoch lediglich jene Aufnahmemitgliedstaaten betroffen, in denen auf Basis der zuvor genutzten Kabotageberechtigung Kabotage betrieben wurde.

Während der Abkühlphase dürfen grenzüberschreitende Transporte in die Aufnahmemitgliedstaaten durchgeführt werden und natürlich darf der Frachtführer das Land im Transit passieren. Es sind also lediglich die Kabotagebeförderungen, die innerhalb der Frist verboten sind.

In ihren Ausführungen im Fragen-Antworten-Katalog vertritt die EU-Kommission grundsätzlich eine sehr enge Sicht der Dinge hinsichtlich der Abkühlphase. Dies betrifft vor allem die Anwendung der „1 in 3 – Regel“, bei der der Staat, „in“ dem die Kabotageberechtigung erworben wurde, unbeladen verlassen wird, woraufhin in einem anderen Staat eine Kabotagebeförderung stattfindet. In ihren Antworten führt die Kommission (etwas undifferenziert) aus, dass das Verlassen eines Staates sozusagen immer dazu führt, dass dann dort für die kommenden Tage keine Kabotage durchgeführt werden darf.

Ich bin der Meinung, dass eine Rückkehr in den vormals unbeladen verlassenen Staat zur Durchführung einer weiteren Kabotage immer dann erlaubt ist, wenn die Kabotageberechtigung noch fortbesteht (also bislang max. 2 Beförderungen durchgeführt wurden und die 7-Tage-Frist (unabhängig davon, wie viele Tage sie tatsächlich andauert) noch nicht verbraucht ist). Den Ausführungen der Kommission kann ich nur dann folgen, wenn ein Staat, in dem Kabotage betrieben werden darf oder betrieben werden durfte, mit Ladung verlassen wird. Dann entsteht durch die beladene grenzüberschreitende Beförderung ein erneutes Kabotagekontingent und die ggf. aus dem vorigen Kabotagekontingent noch bestehenden möglichen Kabotagetransporte sind verwirkt (z. B. wenn nur eine Kabotagebeförderung stattgefunden hat, daraufhin aber ein beladener grenzüberschreitender Transport stattfindet).

Wie lange sind vier Tage?

Dass vier Tage nicht immer vier Tage sind und vor allem nicht 96 zusammenhängende Zeitstunden, habe ich weiter oben bereits erläutert. Um Missverständnisse zu vermeiden, wiederhole ich hier zwei Aspekte zum Thema Fristen: Der Beginn der Frist (hier grundsätzlich vier Tage) findet um 00:00 Uhr des Folgetages statt, an dem
a) die letzte erlaubte Kabotagebeförderung durchgeführt wurde oder
b) die sieben oder drei Tage aus der „3 in 7 – Regel“ oder der „1 in 3 – Regel“ verstrichen sind oder
c) wenn a) oder b) noch nicht eingetreten sind, der Staat, in dem die Kabotageberechtigung ursprünglich erworben wurde, jedoch mit Ladung verlassen wurde oder
d) wenn weder a) noch b) noch c) das Thema sind, sondern der Staat, in dem die ursprüngliche Kabotageberechtigung erworben wurde, unbeladen verlassen wurde und nun ein anderer Staat, in dem (legal!) Kabotage im Rahmen der „1 in 3 – Regel“ stattgefunden hat, mit oder ohne Ladung verlassen wird. Meinem Rechtsverständnis nach müsste die Abkühlphase dann aber nur in diesem Staat gelten.

Wenn ich solche Sachen zusammenschreibe (oder mir die Fragen-Antworten-Kataloge anschaue), sitze ich immer mit einem kaum (mehr) erkennbaren Schmunzeln vor dem Laptop und erinnere mich daran, dass die EU-Kommission im Mai 2017 bei der Veröffentlichung Ihrer Vorschläge zur Anpassung der Vorschriften (woraus das „EU-Mobilitätspaket I“ wurde) betont hat, wie wichtig es sei, die Regeln einfacher, klarer und besser kontrollierbar zu machen.

Zahlreiche weitere Einzelfallbeispiele für die Berechnung der Dauer der viertägigen Abkühlphase sind im Fragen-Antworten-Katalog der EU-Kommission in der Frage/Antwort Nr. 10 enthalten. Hier der Link auf die englische und auf die (unverbindliche da von mir stammende) deutsche Fassung.

Zum Thema Frachtbrief und Dokumentation

Wie bereits oben ausgeführt, sind im Zusammenhang mit Kabotagebeförderungen (durch das EU-Mobilitätspaket I weiter verschärfte) Dokumentationsanforderungen zu erfüllen. Diese können in aller Regel befriedigt werden, wenn Frachtbriefmuster nach dem CMR oder dem HGB gewissenhaft ausgefüllt und mitgeführt werden. Zumindest für die Kabotagebeförderungen selbst genügt ein Dokument, das die in Artikel 8 Absatz 3 der VO (EG) Nr. 1072/2009 angeführten Informationen enthält (die Details dazu weiter unten).

Unter der Randziffer 7 des Kölner Verwaltungsgerichtsurteils vom 31. Mai 2021 wird dem BAG in Sachen Beförderungsdokumente folgende Äußerung zugeschrieben: „Bei der Beurteilung des Einzelfalls komme es immer darauf an, wie sich der Sachverhalt gemäß den mitgeführten Beförderungspapieren bzw. Frachtbriefen darstelle.“

Dadurch ergibt sich erneut ein Spannungsfeld zwischen dem einerseits festgestellten Fakt, dass das BAG bei der Beurteilung des Beförderungsvorganges im Zusammenhang mit Kabotagefahrten nicht auf den frachtrechtlichen, sondern auf den „natürlichen“ Transportablauf abzielt, beim Ausfüllen von Frachtbriefen jedoch keine natürlichen Maßstäbe, sondern allein frachtrechtliche gelten können. Der Frachtbrief hat das wiederzugeben, was frachtrechtlich vereinbart wurde und dient bis zum Beweis des Gegenteils auch als („Anscheins-„) Beweis dessen, was die am Frachtvertrag beteiligten Parteien wollten.

Im Feld „Empfänger“ im Frachtbrief die Daten der Entladestelle anzugeben, kann in vielen Fällen korrekt sein, in vielen auch nicht. Kritisch wird es insbesondere dann, wenn der frachtrechtliche Empfänger als Begünstigter des Frachtvertrages seine Weisungsrechte im Rahmen der Ablieferung des Gutes geltend machen möchte, er dies aber nicht tun kann, weil statt seiner Daten jene der Entladestelle im Frachtbrief stehen. Deutlich kritischer ist eine Falschangabe bei der Benennung des Absenders. Wird hier die Beladestelle angegeben, die im Zweifel aus der Anschrift eines völlig unbeteiligten Dritten besteht (der sogenannte „Verlader“), kann der tatsächliche Absender ggf. nicht ermittelt und ein gesicherter logistischer Ablauf etwa bei Beförderungs- oder Ablieferungshindernissen oder anderen Fällen, in denen Weisungen des Absenders einzuholen sind, in einer komplexen Lieferkettenstruktur nicht sichergestellt werden.

Es sollte also unbedingt darauf geachtet werden, die Angaben im Frachtbrief frachtrechtlich korrekt vorzunehmen. Das kann etwa im Fall einer Beförderung, in die ein Spediteur eingebunden ist, bedeuten, dass dieser Spediteur sowohl Absender als auch Empfänger der Güter ist. Insoweit ist zu hinterfragen ob das BAG richtig liegt wenn es davon ausgeht, dass „immer“ darauf abzustellen sei, wie sich der Sachverhalt laut Frachtpapieren darstellt, da zumindest im Zuge einer Straßenkontrolle und ohne weitere Sachverhaltsermittlungen auf dieser Basis (und wenn der Fahrer keine Informationen zum „natürlichen“ Absender und Empfänger hat oder er schlichtweg keine Sprache spricht, in der ein Austausch mit den Kontrolleuren möglich ist) nicht festgestellt werden kann, wie genau der praktische Ablauf der Beförderung ausgestaltet ist.

Was muss bei Kabotagefahrten nachgewiesen werden?

Im Artikel 8 Absatz 3 Unterabsatz 2 der VO (EG) Nr. 1072/2009 ist detailliert aufgeführt, welche Informationen der Frachtbrief bzw. das Beförderungspapier zu einem aktuell oder in der Vergangenheit durchgeführten Kabotagetransport enthalten muss:
  1. Name, Anschrift und Unterschrift des Absenders
  2. Name, Anschrift und Unterschrift des Verkehrsunternehmers
  3. Name und Anschrift des Empfängers sowie nach erfolgter Lieferung dessen Unterschrift und das Datum der Lieferung
  4. Ort und Datum der Übernahme der Ware sowie die Lieferadresse
  5. die übliche Beschreibung der Art der Ware und ihrer Verpackung sowie bei Gefahrgütern ihre allgemein anerkannte Beschreibung, die Anzahl der Packstücke sowie deren besondere Zeichen und Nummern
  6. die Bruttomasse der Güter oder eine sonstige Mengenangabe
  7. das amtliche Kennzeichen des Kraftfahrzeugs und des Anhängers

Aus grundsätzlichen Überlegungen heraus würde ich darauf verzichten, für die Kabotagebeförderungen selbst einen CMR-Frachtbrief auszustellen/mitzuführen. Dieser ist von der Rechtsgrundlage her den grenzüberschreitenden Beförderungen vorbehalten. Besser wäre ein nationales Frachtbriefmuster (nach HGB) oder ein selbst erstelltes Dokument, das die hier beschriebenen Inhalte wiedergibt.

Auch die Abkühlphase muss dokumentiert sein

Mit der im vorigen Abschnitt behandelten Abkühlphase geht eine zeitliche Ausweitung der Mitführungspflichten einher. Um die Einhaltung der Vorgaben kontrollieren zu können, wurde der Absatz 3 des Artikel 8 der VO (EG) Nr. 1072/2009 folgendermaßen umformuliert (die entscheidende Passage habe ich hervorgehoben):

„Innerstaatliche Güterkraftverkehrsdienste, die im Aufnahmemitgliedstaat von gebietsfremden Verkehrsunternehmern durchgeführt werden, gelten nur dann als mit dieser Verordnung vereinbar, wenn der Verkehrsunternehmer eindeutige Belege für die vorhergehende grenzüberschreitende Beförderung sowie für jede durchgeführte darauf folgende Kabotagebeförderung vorweisen kann. Falls sich das Fahrzeug innerhalb der Frist von vier Tagen vor der grenzüberschreitenden Beförderung in dem Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats befunden hat, muss der Verkehrsunternehmer zudem eindeutige Belege für alle Beförderungen vorlegen, die in diesem Zeitraum durchgeführt wurden.

Da innerhalb der Abkühlphase ein Verbot für Kabotage bestand, müssen die im Rahmen von Kabotagekontrollen vorzulegenden Frachtdokumente einen Nachweis ermöglichen, dass in diesem Zeitraum mit dem jeweiligen Fahrzeug entweder das Hoheitsgebiet des betroffenen Staates garnicht berührt wurde, die Beförderungen in den Staat hinein oder aus ihm hinaus ausschließlich grenzüberschreitenden Charakter hatten oder der Staat lediglich im Transit durchfahren wurde. Erlaubt wären im betroffenen Zeitraum Binnenbeförderungen nur dann, wenn der Fahrer in einem Staat kontrolliert wird, der die seit 21. Februar 2022 bestehende Option der Integration von Vor- oder Nachlauftransporten im grenzüberschreitenden kombinierten Verkehr in das Kabotageregime nicht vollzogen hat, vgl. Artikel 10 Absatz 7 der VO (EG) Nr. 1072/2009. Der Fahrer muss also bei einer Straßenkontrolle, die eine Kabotagebeförderung zum Gegenstand hat, Nachweise für die in den vorigen vier Tagen durchgeführten Beförderungen mitführen.

Wer an dieser Stelle noch Kapazitäten für weitere Komplexitäten mitbringt, stellt sich ggf. die Frage, ob bei der Berechnung der Frist, die der hier behandelten Nachweispflicht zugrundeliegt, ebenso die Vorgaben der VO (EWG, Euratom) Nr. 1182/71 anzuwenden sind? Die EU-Kommission liefert die Antwort im bereits verlinkten Fragen-Antworten-Katalog unter der Nummer 11:

„Die Regel, wonach die Frist mit Ablauf der letzten Stunde des folgenden Arbeitstages endet, wenn der letzte Tag der Frist ein Feiertag, ein Sonntag oder ein Samstag ist, gilt jedoch nicht für rückwirkend berechnete Fristen wie die in Artikel 8 Absatz 3 festgelegte Frist von vier Tagen vor der grenzüberschreitenden Beförderung, in der der Verkehrsunternehmer alle durchgeführten Vorgänge eindeutig nachweisen muss (siehe Frage 16). Dieser Zeitraum fällt unter die Ausnahmeregelung für rückwirkend ab einem bestimmten Datum oder Ereignis berechnete Fristen gemäß Artikel 3 Absatz 4 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 1182/71.“

Weitere Details zu den Dokumentationsanforderungen sind unter Frage bzw. Antwort Nr. 16 des Fragen-Antworten-Kataloges enthalten.

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